KALININGRAD: accordo UE-Polonia-Russia sulla libera circolazione nell’ex Prussia orientale

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 Davide Denti

Da agosto Kaliningrad è un po’ più vicina all’Europa. La città russa sul Baltico, già luogo natale di Kant, ha acquistato il diritto per i suoi cittadini di muoversi senza necessità di visto in due regioni frontaliere della Polonia (e viceversa). Grazie ad un accordo bilaterale tra Russia e Polonia, e alla modifica di un regolamento dell’Unione Europea, tutti i residenti dell’enclave (oblast) di Kaliningrad beneficiano ora di una maggiore libertà di movimento.
L’adesione dei paesi dell’Europa centro-orientale all’Unione Europea ha causato lo spostamento ad est della frontiera dell’area Schengen di libera circolazione, con l’effetto collaterale di irrigidire confini che invece avevano forti dinamiche economiche e sociali. Per alleviare tali effetti negativi, il Codice Schengen prevede la possibilità di firmare degli accordi bilaterali di traffico frontaliero locale (LBT) tra un paese UE e un paese terzo. Tali accordi permettono ai residenti di una fascia di 30 chilometri sui due lati della frontiera (estendibili fino a 50) di attraversarla senza visto e di circolare nella fascia di frontiera (non nell’intera zona Schengen) solo grazie ad un documento amministrativo da rinnovare ogni cinque anni. La Polonia ha già concluso un tale accordo con l’Ucraina nel 2009; un altro accordo tra Norvegia e Russia sulla frontiera artica è entrato in vigore nel 2011 ed ha fatto da apripista per l’accordo russo-polacco su Kaliningrad.
La firma degli accordi LBT ha ben funzionato in diversi casi, ma nel caso dell’enclave russa di Kaliningrad avrebbe avuto effetti paradossali: la città di Kaliningrad (500.000 abitanti, circa la metà della popolazione della regione e suo centro economico e politico) è a più di 50 chilometri dalle frontiere, e i suoi abitanti non ne avrebbero beneficiato. L’accordo russo-polacco, negoziato tra 2008 e 2010, prevedeva perciò che l’intera popolazione dell’enclave – purché residente da 3 anni – potesse beneficiarne e recarsi in una regione allargata del nord-est polacco (parte della Varmia e Masuria) fino a 30 giorni alla volta, per un totale massimo di 90 giorni all’anno.
Tuttavia l’accordo russo-polacco era in violazione dei regolamenti europei. I due ministri degli esteri chiesero allora una deroga all’UE, cosa che la Commissione accettò e che il Parlamento Europeo confermò con voto pressoché unanime (556 sì e 69 no) nel dicembre 2011, considerando Kaliningrad come “eccezione” e concedendo lo status frontaliero all’intera regione. L’accordo LBT tra Russia e Polonia è così entrato in vigore il 27 luglio 2012: circa due milioni di cittadini polacchi, ed un milione di cittadini russi, hanno acquistato il diritto di muoversi nelle reciproche regioni. L’area coperta include, oltre all’oblast di Kaliningrad, la metropoli di Danzica-Gdynia-Sopot e le città di Elbl?g e Olsztyn. In piccolo, l’accordo permette la resurrezione dell’area della Prussia orientale, divisa nel 1945. La liberalizzazione de facto dei visti tra l’oblast di Kaliningrad e il nord-est polacco porta con sé una serie di rischi e di benefici. La possibilità di muoversi liberamente darà una spinta alla cooperazione culturale e scientifica, e favorirà il turismo e il commercio. I cittadini polacchi andranno probabilmente a fare il pieno di benzina in Russia, dove costa la metà, mentre i russi potranno fare la spesa in Polonia, dove molti prodotti sono più economici grazie ai benefici del mercato interno UE; un nuovo centro commerciale è già in costruzione a Braniewo, vicino alla frontiera. Le città polacche della costa beneficieranno inoltre di un maggiore influsso di turisti russi, che già vi si recano.  Kaliningrad è fortemente dipendente dall’importazione di beni, e se l’accordo produrrà gli stessi effetti dell’accordo LBT polacco-ucraino (grazie al quale il valore delle spese dei cittadini ucraini in Polonia è raddoppiato in tre anni) entrambe le aree potranno beneficiarne. Per quanto riguarda i rischi, il fattore sicurezza e immigrazione è il più pubblicizzato, ma probabilmente  sovrastimato. La Commissione Europea ha rilevato finora ben pochi casi di abusi degli altri accordi LBT: controlli casuali al di là della zona di frontiera possono portare ad un bando dalla zona Schengen per 5 anni ai cittadini di stati terzi trovati in violazione delle regole, è più probabile che sia il sistema polacco di gestione delle frontiere ad andare sotto stress a causa del maggior numero di attraversamenti, e sono stati quindi previsti dei punti-frontiera appositi per i cittadini dell’oblast. L’accordo LBT su Kaliningrad ha visto una frenetica attività diplomatica della Polonia, ma non ha raccolto lo stesso entusiasmo da parte delle autorità lituane. Vilnius non ha accettato il principio di estensione dell’area frontaliera all’intero oblast di Kaliningrad, cosa che avrebbe comportato l’apertura ai cittadini russi di una regione della Lituania inclusiva di Kaunas, la seconda città del paese. I lituani sono pertanto rimasti alla finestra, a vedere come la Polonia avrebbe proseguito nell’iniziativa. Anche l’atteggiamento delle autorità della Federazione Russa non è stato sempre coerente. Nel giugno 2011, a Sochi, Putin ha criticato lo status speciale per la regione, in base alla parità di trattamento tra tutti i cittadini russi e temendo che ciò possa comportare ritardi nella liberalizzazione dei visti per tutta la Federazione. L’oblast di Kaliningrad ricopre un ruolo particolare nella Federazione Russa: da una parte principale base militare della flotta del Baltico (nel 2008 Putin minacciò di schierarvi missili Iskander contro il progetto americano di scudo spaziale), dall’altra regione considerata a rischio di separatismo e di ingresso di idee occidentali, con la nascita del sindacato Solidarnost e le proteste antigovernative del 2010. L’entrata in vigore dell’accordo LBT, in ogni caso, costituirà un test importante per un successivo eventuale dialogo sulla liberalizzazione dei visti tra l’UE la Russia, cui Francia e Germania sono favorevoli.

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